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Etablir une politique européenne commune en matière d’asile n’est qu’une partie de la solution. Oublier l’importante marge de manœuvre laissée aux États membres en matière de migration c’est ne pas se donner tous les moyens pour accueillir des personnes qui, sans entrer dans la définition restreinte de réfugié, ne sont ni illégitimes ni abusives.

Depuis la publication de l’Agenda européen en matière de migration de la Commission européenne en mai 2015, et plus encore depuis que les sommets de chefs d’État et de ministres se succèdent, la politique européenne d’asile est largement surexposée dans les médias : règlement « Dublin III », mécanisme de relocalisation en cas de crise, politiques de retour des demandeurs déboutés, …

Ainsi, le discours sur l’état de l’Union de Jean-Claude Juncker, le 9 septembre 2015 à Strasbourg, n’a abordé que la nécessité de normes européennes communes en matière d’asile. Nulle mention des nombreux mécanismes nationaux qui complètent ou suppléent les statuts de protection internationale (statut de réfugié élaboré par la Convention de Genève de 1951 et protection subsidiaire européenne).

Même constatation du côté du rapport de la Cour des comptes en France, publié mardi 13 octobre. Celui-ci accuse sévèrement la politique d’asile française de dysfonctionnement au motif que 96% des demandeurs d’asile déboutés resteraient en France. Mais cette manipulation des chiffres est trompeuse : elle ne dit rien des autres voies d’accès légales prévues par la législation nationale, qui expliquent largement ce très faible taux de retour. L’Europe et les opinions publiques sont borgnes.

Refuser l’asile… et ensuite ?

Une intéressante publication du Parlement européen en mars 2010, passée inaperçue, entend expliquer les « raisons pour lesquelles un refus d’accorder le statut de réfugié ou une protection internationale ne signifie pas nécessairement le retour de l’intéressé et un changement de son statut vers celui d’étranger expulsable ».

Même si habituellement, en droit national, les décisions de refus d’asile sont suivies d’une obligation de retour, dans les faits de nombreuses « procédures post-asile » ou « procédures de post demande d’asile » peuvent être diligentées, entraînant l’octroi d’une « protection complémentaire ». De plus, sans qu’un statut légal particulier ne soit octroyé, l’expulsion peut être interdite pour différents motifs (on parle parfois de « statut quasi-légal »). Il s’agit dans les deux cas d’une protection pour une durée déterminée, excédant rarement un an.

Des « raisons majeures » pour interdire le retour

Le Conseil européen sur les réfugiés et les exilés (CERE) identifie quatre « raisons majeures » rendant le retour des personnes déboutées impossible. Ces raisons sont issues du droit international et européen des droits fondamentaux : protection de la vie privée et familiale (regroupement familial, intérêt supérieur de l’enfant, protection des personnes âgées dépendantes) ; protection des mineurs non accompagnés (Suède, Danemark) ; personnes souffrant d’une maladie grave ; raisons ou circonstances de fait (apatride, absence de documents de voyage ou prouvant l’identité, absence de moyens de transport).

Des statuts légaux « complémentaires » du droit d’asile

L’invocation de raisons majeures permet parfois l’obtention d’un statut légal. Le plus souvent, il s’agit d’un permis de séjour régit par les lois nationales ou d’un permis de séjour temporaire pour motif humanitaire suivant la loi européenne telle que transposée dans les États membres (combinaison de l’article 5 du Code frontières Schengen et de l’article 25 du Code des visas).

Le pouvoir discrétionnaire des Administrations nationales étant très étendu en la matière, le statut légal accordé aux personnes souffrant de maladie grave permet souvent d’accorder un statut de protection alors que le motif réel est un motif humanitaire ou de politique interne. Une telle pratique a été observée dans au moins quatre États membres de l’Union européenne : Autriche, France, Pologne, Pays-Bas. Il peut également être accordé en cas de mauvaises conditions de vie dans le pays d’origine, ou à des personnes fuyant le trafic d’êtres humains (Portugal) ou des désastres environnementaux (Finlande).

« Tolérer » les migrants : accorder une protection sans le dire

À côté de ces statuts légaux, les demandeurs d’asile déboutés peuvent bénéficier dans certains États membres de « statuts quasi-légaux » fondés sur les mêmes « raisons majeures ». Il s’agit par exemple du concept de « tolérance légale » (Royaume-Uni, Allemagne) ou de la mise en place d’une réelle politique d’intégration envers les étrangers illégaux comme les programmes de régularisation ou les programmes d’admission.

La régularisation est l’obtention par un étranger en situation irrégulière d’un titre de séjour par une procédure dérogatoire sur la base de circonstances exceptionnelles ou une décision administrative exceptionnelle, individuelle ou collective. Elle est le plus souvent basée sur la durée du temps passé dans le pays d’accueil et certaines autres exigences telles qu’un emploi régulier et l’absence de poursuites judiciaires. Les programmes de régularisation permettent d’institutionnaliser cette pratique. Ils relèvent de la compétence des États membres.

Les programmes d’admission entraînent une suspension de la décision de retour pour des raisons de politique interne ou des motifs humanitaires (comme pour l’obtention d’un statut légal). Cette protection peut également être accordée à des demandeurs d’asile déboutés dont on considère que les conditions de vie dans leur pays d’origine sont particulièrement difficiles ou compte tenu de l’absurdité d’un retour forcé après une période d’asile longue et une bonne intégration dans le pays d’accueil.

Ces statuts quasi-légaux sont essentiellement régis par les pratiques administratives nationales. En l’absence de statut légal (permis de séjour par exemple), les migrants ne bénéficient d’aucun droit d’accès aux prestations sociales ou à l’emploi, ou de manière très limitée. De plus, l’obligation de retour demeure. Toutefois, l’exécution de la décision de retour est suspendue et les sanctions pour séjour illégal sont exclues.

Il s’agit d’un « entre-deux » relativement officieux et très discret qui permet à de nombreux demandeurs d’asile déboutés de rester sur le territoire des États membres de l’Union européenne. Ils ne bénéficient alors pas d’un droit de libre-circulation au sein de l’espace Schengen.

 

Protection complémentaire : des règles communes pour protection plus étendue

Actuellement, les propositions de la Commission sont basées sur l’idée qu’une meilleure harmonisation européenne des normes relatives à la procédure d’asile et une meilleure coopération contribueront à empêcher sensiblement les mouvements migratoires.

Cependant, la procédure d’asile n’est peut-être pas la vraie question. La diversité des protections complémentaires et quasi-légales augmentent significativement les chances d’un demandeur d’asile de pouvoir rester sur le territoire d’un État membre. Ainsi, celles-ci peuvent jouer un rôle d’attraction significatif.

Moins contraignantes juridiquement pour les États membres, et faisant l’objet de moins de crispations que le statut de réfugié, les protections complémentaires et quasi-légales sont souvent accordées plus facilement. La Commission pourrait établir des règles communes concernant les procédures post-asile et les protections complémentaires. Une manière d’obliger les États membres à utiliser ce mécanisme juridique. On peut imaginer, à l’inverse, que les États membres conservent une certaine flexibilité dans la reconnaissance des statuts quasi-légaux, plus discrétionnaires et fonction des cultures de chacun. Quoi qu’il en soit, la Commission ne peut pas continuer d’ignorer ainsi un facteur qui pèse pourtant lourdement dans les décisions des migrants.

Il est temps que l’Europe recouvre la vue. Cela lui éviterait de manquer une occasion de réagir dignement à l’appel à l’aide d’individus et de familles fuyant la situation désastreuse au Moyen-Orient. Ces statuts, même restreints, valent sans doute mieux que la signature d’accords de réadmission et de « retenue » des migrants avec des « partenaires » douteux comme la Turquie.

 

Lauriane Lizé-Galabbé

Pour en savoir plus

-. Pour accéder à l’intégralité du discours sur l’état de l’Union de Jean-Claude Junker (FR, EN) http://ec.europa.eu/priorities/soteu/index_fr.htm

-. Pour en savoir plus sur le rapport de la Cour des comptes du mardi 13 octobre concernant la politique d’asile française (FR) : http://www.lexpress.fr/actualite/societe/96-des-demandeurs-d-asile-deboutes-restent-en-france-vraiment_1727541.html

-. Pour consulter l’étude de Kay Hailbronner pour la commission Libertés civiles, justice et affaires intérieures (LIBE) du Parlement européen, « Statut des personnes qui se sont vu refuser le statut de réfugié et dont le retour dans leur pays d’origine n’est pas possible » (mars 2010) (FR) : http://www.aedh.eu/plugins/fckeditor/userfiles/file/Asile%20et%20immigration/Statut%20des%20personnes%20qui%20se%20sont%20vu%20refuser%20le%20statut%20de%20r%C3%A9fugi%C3%A9%20-%20PE%20-%20Mars%202010.pdf

-. Pour consulter l’étude de Ulla Iben Jensen, « Visas humanitaires : choix ou obligation ? » (septembre 2014) (EN) : http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/509986/IPOL_STU%282014%29509986_EN.pdf

 

 

Classé dans:Conditions d’accueil des réfugiés, DROITS FONDAMENTAUX

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