EU-Logos

Que dit vraiment la Convention de Genève ? Une mise au point s’impose ! Le 9 septembre, Jean-Claude Juncker déclarait dans son discours sur l’état de l’Union : « nous devons aussi établir une distinction nette entre les personnes qui ont clairement besoin d’une protection internationale, dont la demande d’asile à de fortes chance d’aboutir, et celles qui quittent leur pays pour d’autres raisons et ne peuvent donc pas prétendre à l’asile ». Mais qui peut prétendre exactement à l’asile ? Les individus qui n’entrent pas dans la définition de la Convention de Genève de 1951 n’ont-ils vraiment droit à aucune protection ? La distinction entre réfugiés et migrants économiques est-elle aussi simple ? Il est peut-être temps d’admettre que l’asile n’est pas le seul système de protection légitime et efficace.

L’article 14 de la Déclaration universelle des droits de l’Homme (DUDH) de 1948 énonce : « devant la persécution, toute personne a le droit de chercher asile et de bénéficier de l’asile en d’autres pays ». La Convention des Nations unies relative au statut des réfugiés, signée le 28 juillet 1951 à Genève (« Convention de Genève »), en est la traduction concrète. Elle institut un véritable système de protection internationale nommé asile.

À l’origine, cette convention ne couvre en fait que les évènements ayant eu lieu avant le 1er janvier 1951, c’est-à-dire avant son adoption. Cela revient à ne couvrir que les faits survenus durant les deux Guerres mondiales et le début de la Guerre Froide, et donc essentiellement le continent européen.

La Convention de Genève a par exemple permis d’offrir une protection aux russes fuyant la Révolution de 1917, devenus apatrides par le décret soviétique du 15 décembre 1922, qui révoque la nationalité de tous les émigrés. D’une manière générale, elle s’est appliquée aux millions de personnes déplacées par la Seconde Guerre mondiale, en particulier celles ayant fui le régime nazi.

Il s’agissait en fait de régulariser a posteriori la situation des victimes de la guerre. Il convient de noter à cet égard que, contrairement à aujourd’hui où l’octroi du statut de réfugié se veut temporaire, avec des politiques incitatives de retour dans l’Etat d’origine, l’article 34 de la Convention de Genève avait prévu en 1951 que « les Etats Contractants faciliteront, dans la mesure du possible, l’assimilation et la naturalisation des réfugiés ».

C’est le Protocole de New York de 1967 qui a supprimé la clause géographique et temporelle pour étendre la Convention à toutes les persécutions actuelles et à venir dans le monde.

 

Restrictions dans la définition : fuir les persécutions, pas les conflits

L’article 1 de la Convention de Genève définit tout réfugié comme une personne « qui craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ».

Cette définition impose en fait aux demandeurs d’asile le respect de trois critères stricts pour se voir reconnaître le statut protecteur de réfugié : d’abord, la présence hors de l’État dont ils possèdent la nationalité ; ensuite, la crainte avérée d’être persécuté (« well-founded fear of persecution ») ; enfin, l’incapacité de l’État dont ils possèdent la nationalité à leur accorder la protection nécessaire. Une personne qui remplit ces trois critères est éligible au statut de réfugié.

Cela signifie que la définition actuelle de réfugié n’englobe pas les personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays (y compris si leur État est incapable de les protéger, voire s’il est l’auteur même des persécutions !), ni les personnes fuyant une catastrophe naturelle (pas d’intention de nuire discriminatoire) ni les personnes fuyant un conflit armé sans être sujettes directement à des discriminations.

Ainsi, contrairement aux idées reçues, la Convention de Genève n’a pas vocation à protéger les civils fuyant les conflits armés !

Par exemple, tous les syriens ne sont pas éligibles au statut de réfugié : seuls ceux qui sont visés par la répression du régime alaouite de Bachar el-Assad en raison de leur appartenance à la branche sunnite de l’Islam ou de leur participation à la révolution depuis le Printemps arabe (2011) sont concernés. Par contre, un soldat alaouite désertant l’armée, parce qu’il refuse de se retourner contre les civils qu’il a promis de protéger, et fuyant avec sa famille les représailles qu’il encourt, ne pourra pas prétendre au statut de réfugié. D’une manière générale, tous ceux qui fuient les violences aveugles engendrées par la guerre civile ne sont pas couverts par la Convention de Genève. Il est donc légalement possible de refuser le statut de réfugié à bon nombre d’afghans, d’irakiens et de syriens, mais est-ce légitime pour autant ?

À une époque où l’introduction d’un « droit d’ingérence humanitaire » dans le droit international anime des débats passionnés, l’Union européenne a tenté de combler cette lacune morale avec la protection subsidiaire. Celle-ci peut être accordée à toute personne fuyant « des menaces graves et individuelles » contre sa vie ou sa personne, « en raison d’une violence aveugle en cas de conflit armé interne ou international ». L’expression « violence aveugle » n’est pas anodine : elle renvoie justement à un conflit qui persécute des individus sans qu’une volonté de discrimination particulière en soit à l’origine, contrairement à la Convention de Genève.

 

Une protection internationale à la discrétion des États

Suivant le principe de souveraineté, norme classique du droit international, les États ne sont pas « obligés » par la Convention de Genève. Cela signifie que les individus ont le droit de demander l’asile, mais pas de l’obtenir. À l’inverse, les États ont le droit d’accorder l’asile, mais ils n’y sont pas contraints. Ainsi, la Convention de Genève ne garantit pas l’obtention du statut de réfugié, même si toutes les conditions sont remplies par le demandeur ! Ce sont là les limites habituelles du droit international. L’asile reste à la discrétion des États, et ils ne se privent pas pour le faire savoir.

Par ailleurs, aucune entité n’est habilitée pour interpréter la Convention de Genève. Même le Haut-Commissariat aux réfugiés ne peut que superviser l’application de la Convention. L’interprétation revient alors courts de justice et tribunaux nationaux. Cette situation pose un problème majeur : en l’absence de définition des termes « présent légalement » (« present lawfully »), « séjournant légalement » (« staying lawfully ») et « résidant légalement » (« residing lawfully »), celle-ci reste à la discrétion des États. Or, les droits dont peuvent bénéficier les réfugiés et demandeurs d’asile sont conditionnés à ces catégories.

En effet, la seule présence, même illégale, dans un État partie à la Convention de Genève (« present lawfully ») permet à une personne éligible au statut de réfugié de bénéficier de certains droits : droit à la liberté de religion (article 4), à la propriété (article 13), à une éducation primaire (article 22) et à l’accès à un tribunal (article 31).

Lorsque la demande d’asile est en cours d’examen (« staying lawfully »), le demandeur d’asile peut bénéficier en plus d’un droit d’accès au marché du travail (article 18) et d’une certaine liberté de mouvement, qui peut être restreinte selon les mêmes critères et les mêmes normes qu’un non-national (article 26).

Enfin, lorsque le statut de réfugié est reconnu à un individu (« residing lawfully »), ce dernier bénéficie en complément d’un droit d’accès à l’emploi identique à tout autre étranger présent légalement sur le territoire (article 17).

Sauf que ces droits dépendent largement des législations nationales. Certains États les complètent avec d’autres droits, économiques et sociaux notamment. Le droit au logement est souvent assuré, via des places dans des centres d’accueil, dans le respect de l’article 21 de la Convention de Genève : « en ce qui concerne le logement, les États Contractants accorderont… un traitement aussi favorable que possible ».

De manière plus autonome encore, des allocations peuvent être accordées : par exemple, 6€ par personne et par jour en Belgique, contre 11,45€ en France, à la condition toutefois de résider dans un centre d’accueil et de justifier d’un revenu inférieur au RSA (524,16 € pour une personne seule). À l’opposé, certains États n’ont même pas transposé les dispositions du droit international en droit interne. Leur force obligatoire s’en trouve nettement diminuée.

En l’absence de politiques volontaristes à l’attention des réfugiés, qui se trouvent souvent dans des situations particulièrement précaires, il est difficile d’affirmer que ces droits sont respectés dans les faits. Ce sont les disparités entre les différentes politiques d’asile et dans le respect effectif des droits accordés par la Convention de Genève qui expliquent en partie les préférences dans les destinations des demandeurs d’asile les mieux informés.

 

À la fois réfugié et migrant illégal : une absurdité de la Convention de Genève ?

Peut-on être migrant illégal et éligible au statut de réfugié ? Contrairement à ce que sous-entendent les discours officiels, la réponse est oui. Une récente note du Parlement européen concernant le statut de réfugié admet qu’ « à cause de leur situation de vulnérabilité, les demandeurs d’asile sont parfois forcés d’entrer dans le pays d’accueil de manière illégale »[i].

Malgré les restrictions apportées à la définition de réfugié par la Convention de Genève, certains syriens, persécutés par le régime de Bachar el-Assad pour leur participation à la rébellion contre le gouvernement, sont éligibles au statut de réfugié. Mais la procédure de demande d’asile n’apparaît pas adaptée.

Une des principales difficultés pratiques lorsqu’il s’agit de demander l’asile, c’est de devoir introduire la demande auprès d’une représentation (ambassade, consulat, mission diplomatique de la Commission européenne) d’un potentiel État d’accueil sur le territoire de l’État ont on possède la nationalité, ou auprès d’un organisme spécialisé sur le territoire de l’État d’accueil.

En fait, la reconnaissance du statut de réfugié dans l’État d’origine doit permettre ensuite le franchissement légal de la frontière vers l’État d’accueil par la remise d’un titre de séjour et d’un titre de voyage. Dans le cas où le demandeur d’asile ne saurait attendre l’examen de sa demande, car il encourt un grave danger, l’article 31 empêche de le sanctionner pour le franchissement illégal de la frontière.

En effet, la Convention de Genève prévoit que l’entrée illégale depuis l’État d’origine dans un État signataire n’entraîne pas la perte du droit à demander l’asile (article 31). De plus, la Convention prévoit que les potentiels réfugiés présents illégalement sur le territoire de l’État d’accueil ne peuvent pas être sanctionnés pour ce motif « si [et seulement si] ils proviennent directement du territoire où leur vie et leur liberté sont menacées, et s’ils rapportent immédiatement leur présence aux autorités, en prouvant qu’il existait de bonnes raisons à leur entrée illégale »[ii] (article 31).

L’article 31 suppose qu’une entrée irrégulière dans un État voisin est pleinement justifiée, car les demandeurs d’asile ne peuvent pas toujours utiliser leur passeport pour voyager, ni effectuer les démarches nécessaires pour rentrer régulièrement sur le territoire de l’Etat d’accueil, du fait des persécutions qu’ils subissent.

L’idée principale qui a présidé à la rédaction de l’article 31 est la suivante : l’entrée illégale sur le territoire de l’État, justifiée par les circonstances (« de bonnes raisons »), sera régularisée a posteriori par l’octroi du statut de réfugié. L’obligation de rapporter sa présence aux autorités est alors une première étape vers la demande d’asile.

Par contre, l’entrée irrégulière dans un autre État depuis l’État potentiel d’accueil n’apparaît plus justifiée au regard de la Convention. D’une certaine manière, c’est compréhensible : si l’article 31 de la Convention de Genève interdisait de manière générale le refoulement de tout demandeur d’asile potentiel, cela reviendrait à admettre une libre-circulation des demandeurs d’asile. Or, ce serait contrevenir au principe de souveraineté territoriale des États, fondamental en droit international. De plus, les rédacteurs de la Convention de Genève ne pensaient tout simplement pas qu’une victime de persécutions pourrait vouloir quitter un potentiel État d’accueil pour se réfugier dans un autre.

 

Retrait des ambassades et article 31 : reporter la responsabilité internationale sur les seuls États transfrontaliers

L’article 31 a donc pour conséquence de restreindre fortement la marge de manœuvre de tout demandeur d’asile : soit introduire sa demande directement auprès d’une représentation diplomatique dans l’État dont il possède la nationalité (permettant ensuite le franchissement légal des frontières, y compris par avion), soit fuir illégalement vers un pays limitrophe et y introduire sa demande d’asile.

En effet, un individu fuyant les persécutions ne peut introduire de demande d’asile que dans l’État où il est présent. Dans le cas de demandeurs d’asile fuyant à pied et sans documents de voyage, la Convention de Genève leur permettra de demander l’asile dans les seuls pays transfrontaliers parties à la Convention de Genève.

Cette restriction géographique s’explique essentiellement par le but de la Convention de Genève : il s’agit de protéger, par solidarité, des personnes victimes de persécutions dans un pays défini. Ni l’instabilité de toute une région, ni la nécessité de répartir équitablement la responsabilité que représente la prise en charge d’une population entière, n’étaient pas dans l’esprit des rédacteurs de la Convention.

Sauf que la déstabilisation d’un État ou d’une région entraîne bien souvent le retrait des fonctionnaires et diplomates étrangers. C’est ainsi que les bureaux de la mission diplomatique de l’Union européenne à Damas, en Syrie, sont vides depuis 2012. Les syriens persécutés ne peuvent plus y introduire de demande d’asile dans les États membres, ce qui les contraint à demander l’asile dans les seuls États voisins de la Syrie (Irak, Turquie, Jordanie, Liban, Israël).

Le retrait des ambassades est lourd de conséquences : la mise en œuvre de la Convention de Genève ne repose plus que sur les seuls États transfrontaliers. Ceux-ci, débordés par l’important afflux de population, et quelle que soit leur bonne volonté, ne peuvent accorder que des protections lacunaires par manque de moyens.

Evidemment, ces difficultés administratives sont encore aggravées par le type de procédure prévu pour les demandes d’asile : l’examen de la demande sur une base individuelle. La Convention n’est pas adaptée pour protéger des millions de civils fuyant des régions entières déstabilisées par des conflits. La procédure ne permet pas de faire face à de très nombreuses demandes d’asile en même temps. La possibilité d’une reconnaissance primo facie reste encore largement tributaire des cultures régionales : autant elle est la norme en Afrique, autant l’Europe peine à s’y résoudre.

 

Migration illégale : la nouvelle loterie de l’asile

Au final, la protection géographiquement restreinte accordée par l’article 31 a pour conséquence de « déqualifier » les potentiels réfugiés, parce que l’engorgement des principaux pays d’accueil pousse nombre d’individus à continuer leur progression pour demander l’asile ailleurs. Au risque de passer de demandeur d’asile à migrant illégal.

Si ces individus « ont la chance » d’atteindre illégalement le territoire d’un autre État, ils pourront y introduire une demande d’asile. Une sorte de « récompense » pour leurs efforts et leurs sacrifices, très critiquable.

Dans le cas contraire, ils seront arrêtés à la frontière et renvoyés dans le dernier État de transit, au même titre que n’importe quel migrant économique. Les accords de réadmission peuvent jouer, à ce titre, un rôle important dans le refoulement des potentiels demandeurs d’asile. Voilà une « loterie de l’asile » dont on oublie trop souvent de parler.

Il ne faut pas confondre la possibilité de refouler les demandeurs d’asile ne provenant pas du pays où ils subissent les persécutions (article 31) avec le principe de non-refoulement à la base du système d’asile garantie par la Convention de Genève (article 33). Il est vrai que l’expression « où sa vie et sa liberté serait menacée » fait l’objet de débats dans l’interprétation : cela signifie-t-il interdire le retour dans l’État d’origine seulement ou dans tout Etat qui entrerait dans cette définition ? Mais dans tous les cas, le principe de non-refoulement ne concerne que les réfugiés (demande d’asile acceptée).

 

Convention de Genève et Union européenne : la double peine

L’application stricte de la Convention de Genève dans un espace de libre-circulation comme l’Union européenne mène à d’autres absurdités : bien que les règles d’asile soient communes, les migrants doivent toujours introduire une demande d’asile sur le territoire de l’État membre dans lequel ils se trouvent. En conséquence, à moins de continuer à franchir illégalement les frontières intérieures de l’Union, une demande d’asile ne peut être introduite que dans les pays situés à la frontière extérieure commune

Enfin, même l’espoir d’introduire une demande d’asile après être entré illégalement peut être déçu : certaines lois nationales interprètent l’article 31 de la Convention de Genève d’une manière toute personnelle. Ainsi, en France, avoir transité par un autre pays peut justifier le refus de l’asile pour « demande manifestement infondée ». Ce n’est pas le cas en Suède ou en Allemagne par exemple.

En conséquence, tout individu qui arriverait en France par un autre moyen que le transport aérien – hypothèse fort peu probable quand on connaît les normes de sûreté et de sécurité aéroportuaires – n’a pratiquement aucune chance de se voir accorder l’asile en France. À moins qu’à l’échelle de l’Union européenne un mécanisme de répartition des demandeurs d’asile ne lui en offre la possibilité.

C’est un argument fort expliquant le refus des étrangers d’introduire des demandes d’asile en France – connaissant le peu de chances qu’elles ont d’aboutir – que l’on oublie trop souvent de signaler.

 

Conclusion

Une grande confusion semble naître de l’utilisation du terme de réfugié dans son sens courant, c’est-à-dire une personne qui a quitté son pays pour des raisons de sécurité ou de survie, et un réfugié au sens du droit international. Lorsque les médias qualifient la plupart des migrants arrivant en Europe de réfugiés, l’Union européenne et les États membres ne se réfèrent qu’aux réfugiés de la Convention de Genève lorsqu’il s’agit de réformer le droit d’asile européen.

Dans son discours sur l’état de l’Union, Jean-Claude Juncker fait nette distinction entre ceux « dont la demande d’asile à de fortes chance d’aboutir » et ceux « qui quittent leur pays pour d’autres raisons et ne peuvent donc pas prétendre à l’asile ». Peut-on être aussi catégorique que lui ? Il ne faut pas se méprendre sur les mots employés : protéger les seuls réfugiés, c’est refouler la majeure partie des migrants en danger de mort, qui méritent pourtant notre attention et notre protection.

Il y a un risque pour nos valeurs européennes à faire de la Convention de Genève la source de toute morale internationale, en considérant les seuls réfugiés légitimes à demander une protection par solidarité. Il est temps de sortir de la dichotomie asile-migrant illégitime pour répondre de manière digne à l’appel à l’aide des victimes du conflit au Moyen-Orient.

Quoi qu’en dise la vox populi, l’Union européenne a les capacités – sociales, juridiques, économiques – pour accueillir les victimes de Daesh et de la répression syrienne. Il ne lui manque plus la franchise et l’honnêteté politique pour admettre que la Convention de Genève est inadaptée, peut-être dépassée.

On ne peut pas continuer d’offrir l’asile aux seuls migrants qui ont « réussi » à franchir les murs et les barrières policières que nous continuons à leur opposer un peu plus chaque jour, sous prétexte qu’ils viennent du Moyen-Orient. Voilà un « asile » bien paradoxal et cynique.

On ne peut pas non plus laisser des États dans des zones de conflit être encore plus déstabilisés qu’ils ne le sont déjà par l’arrivée de millions de réfugiés. Ce n’est pas agir dans les intérêts de l’Union que de laisser une situation s’aggraver ainsi.

Par ailleurs, concentrer le travail législatif sur le seul régime d’asile européen, c’est oublier que les droits nationaux offrent de très nombreuses possibilités pour offrir une protection aux individus et aux familles en danger de mort, en plus de la protection subsidiaire mise en place à l’échelle de l’Union européenne : entre autres, les statuts légaux complémentaires et, dans une moindre mesure, les pratiques de tolérance.

Lauriane Lizé-Galabbé

 

Pour en savoir plus :

-. Pour consulter le texte de la Convention de Genève :

http://www.unhcr.fr/pages/4aae621e11f.html (FR)

http://www.unhcr.org/pages/49da0e466.html (EN)

-. Pour consulter la note du Parlement européen intitulée « Refugee status under international law » (octobre 2015) (EN)

http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_ATA%282015%29569051

-. Pour en savoir plus sur le principe de non-refoulement, consulter la note de l’Organisation des Nations unies :

www.unhcr.fr/4b30a58ce.html (FR)

http://www.refworld.org/docid/438c6d972.html (EN)

-. Pour en savoir plus sur les mécanismes nationaux de protection possible pour les civils fuyant les conflits, consulter l’article d’EU-logos intitulé « Politique d’asile européenne : l’Europe borgne » :

http://eulogos.blogactiv.eu/2015/10/27/etablir-une-politique-europeenne-commune-en-matiere-dasile-nest-quune-partie-de-la-solution-oublier-limportante-marge-de-manoeuvre-laissee-aux-etats-membres-en-mat/ (FR)

 

[i] Citation originale (EN) : « Because of their vulnerable situation, asylum-seekers are sometimes forced to enter their country of refuge unlawfully ».

[ii] Citation originale (EN) : « if they come directly from the territory where their life and freedom was threatened and if they report themselves immediately to the authorities, showing good reason for their illegal entry (Article 31) ».

Classé dans:Conditions d’accueil des réfugiés, DIGNITE HUMAINE, DROIT INTERNATIONAL, DROITS FONDAMENTAUX, IMMIGRATION, Protection des minorités, ressortissants de pays tiers

Tweet about this on TwitterShare on Facebook0Share on Google+0Share on LinkedIn0
Author :
Print